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Connaître les collectivités locales

[ MAJ 22/03/2013 ]

 

Les collectivités locales comprennent différents types d'organismes, avec un fonctionnement, des prérogatives, des compétences et des moyens distincts.

 

Les différents types de collectivités locales et leurs attributions

 

A. les collectivités territoriales (de type circonscriptions administratives)

Une collectivité territoriale est une portion du territoire national dotée de la personnalité juridique (personne publique), d'organes élus et de compétences. Il existe trois types de collectivités territoriales : la commune, le département et la région, qui disposent d'autorités issues du suffrage des habitants de cette portion de territoire. Avec les lois de décentralisation des années quatre-vingt, certaines compétences ont été transférées de l'Etat vers les collectivités territoriales. Cependant, ces mêmes territoires demeurent aussi les circonscriptions d'un représentant de l'état, celles des préfets de régions et de départements, nommés en conseil des ministres et du maire en tant que représentant de l'état.

 

1. Communes

La commune est la collectivité territoriale de proximité par excellence. Elles sont au nombre de 36783 en France. Par le biais de ses agents territoriaux, la commune s'occupe principalement de l'entretien des écoles maternelles et primaires, de la voirie communale, les équipements sportifs et culturels communaux, le plan local d'urbanisme. Le conseil municipal, dont l'importance numéraire est proportionnelle à la population de la commune, est élu tous les 6 ans. Il règle par ses délibérations les affaires de la commune, adoptant par exemple les documents budgétaires. Le conseil élit en son sein le maire et les maires adjoints, en respectant la parité homme-femme. Le maire cumule les attributions de premier magistrat de la commune (veille à l'exécution des délibérations du conseil, dirige les services municipaux, ...) et de représentant de l'Etat (officier d'état civil, publication des textes officiels, ...)

 

2. Départements

 

Le département en tant que collectivité territoriale est dirigé par deux organes complémentaires, le conseil général, organe délibérant, et le président du conseil général, avec ses vice-présidents, organe exécutif. Les conseillers généraux sont élus, un par canton, pour six ans au scrutin uninominal à deux tours, étant renouvelés par moitié tous les trois ans. Le conseil règle par délibération les affaires du département (organisation des services publiques du département, création et entretien des collèges, voirie départementale, protection maternelle et infantile). Le président est élu par le conseil en son sein, au scrutin majoritaire, pour trois ans. Le président prépare, présente au conseil et exécute le budget départemental. Il est l'ordonnateur des finances pour le département mais doit en rendre compte au conseil. Le président est épaulé par la commission permanente, élue par le conseil à la proportionnelle, pour lequel elle agit par délégation. A l'échelle du département, le conseil général cohabite avec les agents de l'Etat travaillant dans les services de la préfecture et les services de l'Etat dit « déconcentrés » (exemple : direction départementale des territoires, DDT).

 

3. Régions

 

Les régions, regroupant de deux à huit départements en métropole, sont de création relativement récente, devenant collectivité territoriale par la loi de 1982. Le conseil régional, organe délibérant, comprend un nombre de conseillers qui varie selon la population des régions. Les conseillers sont élus pour six ans au scrutin de liste régionale à sections départementales. Le conseil règle par ses délibérations les affaires de la région, par exemple décide de la construction et de l'entretien des lycées, prend en charge les transports ferrés régionaux et participe à l'aménagement du territoire (notamment par les contrats de projets fixant les perspectives régionales de développement pour période de sept ans). Le président du conseil régional, organe exécutif (avec ses vice-présidents), est élu par le conseil en son sein pour six ans. Une commission permanente est aussi élue, à la proportionnelle, pour délibérer en lieu du conseil, sauf en matière budgétaire. Le président prépare, présente et exécute le budget régional, dont il rend compte annuellement. Le président dirige les services de la région et est donc le chef hiérarchique du personnel régional. Comme au niveau du département, un préfet représente l'Etat dans la région, gérant certains services déconcentrés.

 

B. Les établissements publics locaux

1. Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI)

 

La France compte 36 700 communes, dont 32 000 de moins de 2 000 habitants. Cette surreprésentation des petites communes, qui fait figure d'exception en Europe, est un atout démocratique mais nuit largement à l'efficacité du service local par un émiettement des services. La coopération intercommunale permet de partager les coûts d'un équipement onéreux (par exemple en matière d'assainissement) et d'offrir aux usagers une égalité d'accès au service public (notamment en matière culturelle). La cohésion de l'action publique locale justifie un dépassement du cadre municipal pour mener ensemble la politique des transports, d'urbanisme ou d'aménagement du territoire. La création d'un EPCI nécessite deux conditions : l'accord des communes concernées à la majorité qualifiée et celui du préfet. Ainsi, l'accord unanime des communes n'est pas requis pour la création d'un EPCI. Il existe deux types de regroupement intercommunal :

 

Les syndicats de communes permettent une intercommunalité de gestion souple. Les compétences mises en commun sont librement choisies par les communes membres (une compétence pour un SIVU, syndicat intercommunal à vocation unique, plusieurs compétences pour un SIVOM, syndicat intercommunal à vocations multiples). Il y a aujourd'hui 165 SIVU et 25 SIVOM dans le Doubs (http://www.banatic.interieur.gouv.fr). La représentation des communes au sein de l'organe délibérant (conseil syndical) est égalitaire. Le président, organe exécutif, est élu au sein du conseil syndical. Le financement des syndicats repose sur des contributions municipales. (EPCI sans fiscalité propre)

 

Les communautés constituent une intercommunalité plus aboutie, dite fédérative, organisée autour d'un projet commun. Elles rassemblent théoriquement des communes se trouvant à l'intérieur d'un périmètre d'un seul tenant et sans enclave. La représentation des communes au sein de l'organe délibérant (conseil communautaire) est proportionnelle à la population des différentes communes. Elles disposent de ressources dont l'équilibre vient d'être modifié par la réforme de la taxe professionnelle (contribution économique territoriale, taxe d'habitation). Il existe trois types de communautés selon l'importance numérique de la population totale et l'étendue des compétences : la communauté de communes, le premier échelon et le plus courant, regroupe des communes, souvent rurales, autour de deux compétences obligatoires, le développement économique et l'aménagement de l'espace communautaire, et d'au moins une parmi les six compétences optionnelles. Elles sont au nombre de 29 dans le Doubs. La communauté d'agglomération, qui peut être constituée pour une population totale d'au moins 50 000 habitants avec un centre d'au moins 15 000 habitants, a des compétences plus étendues, quatre obligatoires et trois des six optionnelles. Il y a deux communautés d'agglomération dans le Doubs, la CAPM (Pays de Montbéliard) et la CAGB (Grand Besançon).  A l'échelon encore supérieur, la communauté urbaine regroupe une population agglomérée d'au moins 500 000 habitants et gère obligatoirement l'ensemble des compétences intercommunales, par exemple la politique de la ville, et la protection de l'environnement.

 

2. Les autres établissements publics locaux (OPH, CCAS)

 

L'office public de l'habitat

 

Rattaché à une commune, un département ou un EPCI, l'office public de l'habitat (OPH) est un établissement public industriel et commercial qui favorise le logement, gérant différent types de logement, mais aussi des parkings, des foyers de travailleurs ou des locaux commerciaux. Son conseil d'administration comprend une majorité de représentants de la collectivité de rattachement, des personnalités des institutions du domaine économique et social (CAF, UDAD, ...) et des représentants d'associations et des locataires. Le président est élu par le conseil d'administration parmi les représentants de la collectivité de rattachement. Deux OPH sont présents dans le Doubs, Habitat 25, à l'échelle de l'ensemble du département, et Grand Besançon Habitat pour l'agglomération de Besançon.

 

Le centre communal d'action sociale (CCAS)

 

Théoriquement présent dans chaque commune, cet établissement public local associe une fonction d'aide, de cohésion et de développement social, en liaison avec les institutions publiques et privées. Son conseil d'administration se compose du président, de droit le maire, et d'un nombre égal d'élus locaux et de personnes qualifiées dans le domaine social, nommées pour six ans. Par la gestion des biens et de son personnel, le CCAS met en œuvre une aide sociale, imposée légalement ou facultative, et l'animation d'activités sociales.

 

Il existe d'autres établissements publics d'aide sociale tels que la caisse des écoles, qui, à l'échelle de la commune, apporte des aides aux élèves en fonction des ressources de la famille pour la restauration scolaire, les sorties scolaires, ...

 

Les syndicats mixtes regroupent autour d'un intérêt commun des collectivités de natures différentes (communes et EPCI) et parfois des acteurs extérieurs. Un syndicat mixte n'est pas techniquement un EPCI car les personnes morales qu'il regroupe ne sont pas exclusivement des communes, mais il est soumis aux mêmes règles que les syndicats de communes (pas de fiscalité propre ni de compétence obligatoire). Un syndicat mixte fermé regroupe uniquement des collectivités locales, communes ou EPCI, alors qu'un syndicat mixte ouvert peut comprendre d'autres personnes morales de droit public (comme des chambres de commerce et d'industrie, d'agriculture, de métiers...) Le Doubs comporte 18 syndicats mixtes fermés et 16 ouverts.

 

Enfin, il existe d'autres établissements  publics à caractère administratif, tels le SDIS, service départemental d'incendie et de secours qui gère les sapeurs-pompiers à l'échelle du département, ou le centre de gestion de la fonction publique territoriale qui centralise la gestion des agents des collectivités qui lui sont affiliées. (Affiliation obligatoire pour les collectivités de moins de 350 agents).

 

Le partenariat entre collectivités territoriales est fortement incité, il peut se traduire par une simple collaboration financière ou s'institutionnaliser au sein d'un établissement public. Les collectivités territoriales sont aussi amenées fréquemment à s'associer aux organismes sociaux comme la CAF ou les associations représentant un groupe de citoyens. L'Etat reste aussi présent en arrière plan pour éviter les déséquilibres trop important entre les collectivités et les populations concernées : aide au financement par le biais de dotations ou de contrats, aide à la prise de décision (notamment par les conseils du préfet), ... L'Etat encadre l'action des collectivités territoriales en élaborant les normes juridiques qui règlementent leur fonctionnement, et ses représentants, les préfets, veillent sur leurs applications en effectuant un contrôle administratif à postériori sur la légalité des actes des collectivités. L'Union européenne peut aussi jouer un rôle, par exemple par l'attribution de fonds structurels à des régions périphériques.

 

Des collectivités locales proches des populations

 

A. émanation de la population

 

Les organes décisionnels des collectivités locales sont élus par les citoyens lors des élections municipales, cantonales et régionales, favorisant la démocratie locale. Depuis 1998, les ressortissants européens peuvent participer aux élections municipales. Les élections des assemblées délibérantes se déroulent au suffrage universel (les citoyens élisent leurs représentants, qui élisent ensuite l'exécutif de la collectivité, maire ou président.)

         

Pour les élections cantonales et municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants, le mode de scrutin est majoritaire : le candidat (ou la liste) qui a obtenu le plus de voix est élu (ou obtient tous les sièges). Il donne la haute main à la majorité. Dans les élections régionales et municipales dans les communes de plus de 3 500 habitants, le scrutin est mixte : on combine scrutin majoritaire et proportionnel pour dégager une majorité tout en conservant une pluralité des opinions (La liste arrivée en tête obtient la moitié des sièges, l'autre moitié étant répartie proportionnellement entre toutes les listes, y compris celle qui a déjà la moitié des sièges.)

 

Les administrés ont aussi droit à la communication des documents administratifs locaux, par exemple le plan local d'urbanisme ou le budget départemental. Les citoyens peuvent être appelés à se prononcer sur une proposition des élus locaux : dans le cas d'une consultation locale, la réponse n'est qu'un avis indicatif pour les élus. Dans le cas d'un référendum local, la réponse est décisionnelle et coercitive.  

  

B. Les missions

 

Les collectivités locales ont juridiquement la charge d'activités de réglementation et de prestations répondant à la satisfaction de l'intérêt général de la population, qu'elles procurent par un service public de proximité. Certaines missions sont obligatoires, (ramassage des ordures ménagères, lutte contre les incendies, formation professionnelle des jeunes) d'autres ne sont que facultatives (dans le domaine culturel, sportif ou des loisirs.) La collectivité est libre de choisir le mode de gestion selon les tâches et les enjeux : gestion directe (par les agents de la collectivité) ou gestion indirecte, (personne publique ou privée exécute la tâche pour la collectivité selon des modalités définies). Cependant, quelque que soit le mode de gestion, le service public doit conserver certains traits qui découlent de son régime juridique particulier : principe d'égalité du traitement des administré, règle de la continuité du service, adaptabilité de l'activité aux besoins des populations.

   

L'organisation de l'espace pour le bien-être des citoyens fait partie des objectifs des collectivités locales. Il peut s'agir de créer ou d'aménager des équipements collectifs, de protéger l'environnement ou de favoriser la cohésion sociale. La commune s'occupe de l'urbanisme par l'établissement d'un plan local d'urbanisme (PLU, selon la loi du 13 décembre 2000) qui fixe les objectifs de la commune en matière d'aménagement, de renouvellement urbain, de paysage et d'environnement. Il classe le territoire de la commune selon quatre types de zones, urbaines, à urbaniser, agricoles, naturelles (dont forestières) tout en restant en accord avec le schéma de cohérence territoriale élaboré au niveau intercommunal. Le PLU, dans la ligné du plan d'occupation des sols, règlemente notamment les délivrances de permis de construire. Pour mener à bien leurs projets, les collectivités peuvent acquérir terrains et bâtiments à l'amiable, par préemption (droit d'achat prioritaire) ou expropriation (obligation de vente). La politique de la ville, application urbaine des politiques d'aménagement du territoire, vise à régler les problèmes engendrés par le phénomène urbain. Il s'agit d'un effort collectif qui rassemble une multitude d'acteurs, privés et publics.

 

C. Les moyens

  

Pour assurer ces missions, les collectivités locales disposent de moyens financiers qu'elles doivent gérer en fonction de leurs objectifs et de leurs priorités. Les recettes sont principalement issues de la fiscalité locale (environ 40%), de dotations et subventions de l'Etat, complétées si besoin par un recours à l'emprunt ou des recettes tarifaires (payés par les usagers). Les dépenses de fonctionnement représentent en général 60% du total, contre 40% pour les dépenses d'investissement, même si les domaines de dépenses des collectivités varient selon leur type et donc leurs compétences. (Par exemple, les finances d'un département soutiennent une action principalement sanitaire et sociale, alors que la région se consacre plutôt aux moyens de transport.)

   

Les missions des collectivités s'effectuent par le travail des agents de la fonction publique territoriale. Les agents sont organisés selon différents services, sous l'autorité d'un directeur du service, en fonction de type de tâches dont ils s'occupent (services techniques, affaires administratives, actions sociales, ...) Lors de la création d'un EPCI, en règle générale les agents passent au service de l'établissement public si la compétence dont ils s'occupent est transférée. Depuis 2004, les agents et même les services ont la possibilité de travailler pour l'intercommunalité tout en restant employés par la commune dans le cas d'une mise à disposition. L'agent, à tout moment de sa carrière, se trouve dans une position administrative, soit l'activité, position de l'agent qui occupe effectivement son emploi, soit la disponibilité, le détachement, le congé parental, ... L'évolution du travail de l'agent suit les règles de la carrière, dont ont trouvera les principaux éléments dans les rubriques :

Connaître la fonction publique territoriale

Accéder aux emplois territoriaux

 

Adrien Barbier

 

Source : Derkenne, Marine, Découvrir la vie publique locale, Paris, Editions du CNFPT, 2008, 60 p.

 

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